RESUMO:
O presente artigo introduz o leitor nas discussões sobre o acesso à justiça destacando algumas alternativas referentes às possibilidades de sua ampliação. No Brasil as alternativas nesse sentido sempre estiveram limitadas aos poucos programas de assistência judiciária existentes. Porém, desde a Constituição Federal de 1988 destaca-se a importância do Ministério Público na defesa e garantia dos direitos do cidadão e conseqüentemente na garantia do acesso à justiça. O artigo relaciona a criação da Promotoria de Justiça das Comunidades do Paraná com esse movimento de ampliação do acesso à justiça e discute como a Instituição vem atuando frente às pessoas que acorrem a ela nos casos de negação do direito à saúde.

PALAVRAS CHAVE: Acesso à justiça, direitos sociais, Ministério Público.

ABSTRACT:
This article introduces questions placed by the theory of access to justice, emphasizing some alternatives concerning the possibilities of widening such access. In Brazil, alternatives in that direction were always limited to a few programs of public attorneys assistance. However, since the Federal Constitution of 1988 the importance of the Public Prosecution has been emphasized in the defense and to warrant the citizens rights, and consequently to warrant access to justice. This article correlates the founding of the Justice Prosecution of Parana Communities with that movement of widening the access to justice, and it discusses how that institution has been working in relation to people who ask for help when their right to health care has been denied.

KEY WORDS: Access to justice, social rights, Public Prosecution.

Introdução

O direito e a justiça sempre permearam as discussões da prática profissional do assistente social, sendo inegável que as mudanças que ocorreram na profissão desde os anos de 1980 têm propiciado a busca pela consolidação de uma nova idéia de justiça e de direito que se desprende da influência neotomista que predominou por décadas em nossa categoria.

Assim, ganha importância a compreensão do direito como uma das bases da organização do Estado liberal, entendido na sua forma de aplicação de leis. Nesta perspectiva, a justiça é concebida como um bem individual, em que cada pessoa, por ser livre, pode reivindicá-la perante o Estado. E, em toda vez que um cidadão entender que seu direito foi violado ele pode pleitear ao Estado, através do Poder Judiciário, que avalie e julgue a situação e restabeleça o direito.

Embora pareça um movimento lógico, esse mecanismo, classicamente liberal, possui problemas de operacionalização. O sistema de justiça não é acessível a todos os cidadãos, por exemplo, na medida em que ele precisa ser provocado, através de advogados. Assim, os serviços da justiça são caros, morosos, e muitas vezes sua dinâmica é incompreensível para a maior parte da população de baixa renda.

Porém, desde a segunda metade do século XX, como parte do processo de afirmação dos direitos sociais em todo o mundo, inicia-se um movimento que tem colocado a questão do acesso à justiça cada vez mais em evidência nas sociedades democráticas.

Hoje, no Brasil, as instituições que fazem parte do sistema de administração da justiça, como os Tribunais de Justiça, o Ministério Público, as Defensorias Públicas, entre outras, têm como prerrogativa Constitucional propiciar à população um efetivo acesso à justiça.

Nesta perspectiva, mesmo que brevemente, buscaremos estabelecer a importância do acesso à justiça e discutir com que mecanismos a população vem acorrendo a ela para que seus direitos sejam efetivados, principalmente no que se refere aos direitos sociais.

Como exemplo de um desses mecanismos apresentamos a Promotoria de Justiça das Comunidades em Londrina - Paraná, os seus limites e possibilidades de atuação através de dados levantados numa pesquisa sobre o atendimento a pessoas que tem recorrido ao Ministério Público para fazer valer seu direito à saúde[1].

O acesso à justiça no mundo e no Brasil

Os primeiros problemas relacionados com o acesso à justiça iniciaram-se quando da entrada do mundo ocidental na era do capitalismo, momento em que o direito, enquanto conjunto de normas que organiza e direciona os comportamentos sociais, passa a ser formalmente disponibilizado para parcelas maiores da sociedade.

Sobre esse momento, que é também o momento em que se organiza o Estado Democrático de Direitos, Cappelletti e Garth (1988, p. 9) afirmam:

Nos estados liberais burgueses dos séculos dezoito e dezenove, os procedimentos adotados para a solução dos litígios civis refletiam a filosofia essencialmente individualista dos direitos, então vigorante. Direito ao acesso à proteção judicial significava essencialmente o direito formal do indivíduo agravado de propor ou contestar uma ação. A teoria era de que embora o acesso à justiça pudesse ser um "direito natural", os direitos naturais não necessitavam de uma ação do estado para sua proteção. Esses direitos eram considerados anteriores ao Estado; sua preservação exigia apenas que o Estado não permitisse que eles fossem infringidos por outros. O Estado, portanto, permanecia passivo, com relação a problemas tais como a aptidão de uma pessoa para reconhecer seus direitos e defendê-los adequadamente, na prática. [...]

Os autores nos remetem a uma questão fundamental quando lembram que no capitalismo a pobreza intrínseca ao sistema, fruto da questão social, impede vários seguimentos da população, de buscarem seus direitos, como podemos observar na seqüência do texto:

Afastar a "pobreza no sentido legal" - a incapacidade que muitas pessoas têm de utilizar plenamente a justiça e suas instituições - não era preocupação do Estado. A justiça, como outros bens, no sistema laissez-faire, só podia ser obtida por aqueles que pudessem enfrentar seus altos custos; aqueles que não pudessem fazê-lo eram considerados os únicos responsáveis por sua sorte. (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 9)

É somente com quando se instala o Welfare State, ou Estado de Bem-Estar-Social, que os Estados capitalistas buscam amenizar as dificuldades de uma parcela dos cidadãos com relação ao acesso à justiça.

[...] a crise catastrófica do sistema econômico liberal, agudizada, em 1929, com a Grande depressão econômica e com o aumento do desemprego, produziu significativas mudanças na ideologia e na prática prevalecente do laissez-faire, abrindo espaços para uma efetiva intervenção do Estado na economia e na sociedade (PEREIRA, 1998, p. 61).

Esse momento tem como destaque a ampliação da legislação social e da proteção social, quando o Estado passa a se responsabilizar pela efetivação dos direitos. Para isso, também busca desenvolver ações que o ajudem a implementar o acesso à justiça, visto agora como direito fundamental do homem.

Vários países do mundo buscaram alcançar efetivos meios de facilitar o acesso à justiça e superar os obstáculos que impedem sua implementação. Tentativas de possibilitar a ampliação do acesso dos cidadãos à justiça foram formuladas e aplicadas na Europa e Estados Unidos.

São parte dessas tentativas a criação de escritórios públicos, com advogados gratuitos disponíveis para a população que auxiliam na identificação de direitos coletivos; os programas de assistência judiciária gratuita; as tentativas de simplificação e informalização dos procedimentos judiciais com a criação de tribunais de pequenas causas.

Estas, entre outras iniciativas fizeram parte das ações dos governos nesses países e suscitaram discussões que compõem a teoria do acesso à justiça, utilizada ainda hoje para auxiliar a criação de alternativas de acesso à justiça em outras partes do mundo, em que pese as crescentes restrições impostas pelo modelo neoliberal.

Os governos brasileiros, ao longo da história, sempre relegaram a questão do acesso da população à justiça como um direito de cidadania, embora este fosse preconizado pelas Constituições Federais de 1934 e 1946.

Com a Constituição Federal de 1988 a assistência judiciária passa a ser um direito fundamental, correspondendo a um dispositivo formal de garantia de acesso à justiça no Brasil. De acordo com o que dispõe art. 5, inciso LXXIV, da Constituição Federal de 1988 O Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos (BRASIL, 1996, p. 10).

No entanto, o Brasil ainda está distante de alcançar um efetivo acesso à justiça, lembrando que os meios que vêm utilizando, embora sejam operacionalizados, ainda são deficitários e não conseguem suprir toda a crescente demanda da população.

Existe ainda na Constituição de 1988 um outro instrumento que vem tendo grande destaque nessa área da garantia do acesso à justiça: é o Ministério Público, que vem se constituindo hoje, em um importante mecanismo de garantia dos direitos constitucionais.

A ampliação do papel do Ministério Público, proposta na Carta Constitucional de 1988, alterou o funcionamento do sistema de justiça e vem gerando polêmicas por parte de vários segmentos envolvidos com a questão dos direitos de cidadania. É inegável, porém, que a ação do Ministério Público vem interferindo nas formas de acesso da população à justiça.

Em relação ao reconhecimento do Ministério Público pela Constituição Federal de 1988, Mazzilli (1989, p. 20) destaca:

Reconheceu o constituinte de 1988 que a incipiente abertura democrática que vivemos não poderia dispensar um Ministério Público forte e independente, que efetivamente possa defender as liberdades públicas, os interesses difusos, o meio ambiente, as vítimas não só da violência como as da chamada criminalidade do colarinho branco - ainda que o agressor seja muito poderoso ou até mesmo se o agressor for o governo ou o governante. Reconheceu, aliás, que o Ministério Público é um dos guardiões do próprio regime democrático.

A competência do Ministério Público em relação à proteção da ordem democrática contempla também os direitos fundamentais, coletivos e sociais que se tornam objeto da reflexão e atuação da Instituição, uma vez que cabe a ela fiscalizar a execução e a efetivação desses direitos.

Deste modo dotou-se o Ministério Público de instrumentos que o auxiliassem no enfrentamento da atual complexidade, que também se apresenta nos profundos conflitos sociais e na dificuldade que o sistema de justiça brasileiro encontra para dar respostas à garantia dos direitos, principalmente os sociais, tão importantes para a população. Esta, por sua vez, ainda tem dificuldades de reconhecer seus direitos e lutar que para eles sejam cumpridos e efetivados. Faria (1994, p. 105) diz que:

Ao contrário da maioria dos direitos individuais tradicionais, cuja proteção exige apenas que o Estado jamais permita sua violação, os direitos sociais não podem simplesmente ser "atribuídos" aos cidadãos; cada vez mais elevados à condição de direitos constitucionais, os direitos sociais requerem do Estado um amplo rol de políticas públicas dirigidas a segmentos específicos da sociedade - políticas essas que têm por objetivo fundamentar esses direitos e atender às expectativas por eles geradas com sua positivação.

Assim, a Constituição prevê que esses direitos devem ser garantidos por meio de uma ação concreta do Estado, que contemple a implementação de políticas públicas. Mas, diante das limitações impostas pela condição econômica e política do Brasil, fica mais difícil implementar os direitos sociais. Por isso, cada vez mais o Poder Judiciário e o Ministério Público vêm intervindo a fim de que esses direitos sejam garantidos.

O Ministério Público também tem um difícil papel na identificação das questões sociais e no seu enfrentamento, seja provocando o Judiciário com medidas jurídicas, seja utilizando instrumentos extrajurídicos. Esses devem contemplar a plena garantia dos direitos e não focalizar apenas as situações mediatas que precisam ser tratadas, mas que, muitas vezes, não são efetivadas como garantias a todos os cidadãos, mas somente como solução dada a um problema específico.

A Promotoria de Justiça das Comunidades e o direito à saúde

O Ministério Público paranaense, tendo como premissa que proporcionar à população o acesso à justiça é ir além do simples ingresso nos tribunais, desenvolveu o Programa das Promotorias de Justiça das Comunidades[2]. Estas foram instituídas em algumas cidades do Paraná, inclusive em Londrina, e vêm atendendo um crescente número de solicitações de pessoas de todo o município que procuram o órgão para recorrer à justiça diante de um direito negado.

O estudo elaborado para o trabalho de conclusão do Curso de Serviço Social da Universidade Estadual de Londrina a que fizemos referência levantou os casos atendidos pela Promotoria de Justiça das Comunidades de Londrina ao longo do ano de 2004, identificando 632 casos de reclamações de direitos violados nas áreas especificadas no quadro abaixo:

Pode-se observar que o maior número de reclamatórias está centrado na área de saúde, detectamos que em 217 vezes houve solicitação de intervenção do Ministério Público para a garantia e efetivação do direito à saúde.

Muito embora o município de Londrina seja considerado modelo no atendimento à saúde e uma referência regional na área, enfrenta um crescente aumento na solicitação de exames, de tratamento médico, de cirurgias e medicamentos, encontrando dificuldades para suprir a demanda.

O objetivo do estudo era identificar a natureza das medidas tomadas pela Promotoria no encaminhamento das situações de não cumprimento do direito à saúde e com isso compreender a contribuição dessa Promotoria na garantia do acesso da população à justiça.

Assim, a seguir apresentamos os dados obtidos sobre os tipos de solicitações feitas e as ações encaminhadas pela Promotoria em 2004:

Como é possível visualizar na tabela acima, no ano de 2004 houve um número significativo de requisições, sendo que a maior delas é de solicitação de medicamentos, correspondendo a 66% do total dos casos, em segundo lugar temos a requisição de cirurgias, com 11% do total, os outros 23% estão subdivididos entre consultas, exames e tratamento médico.

Em todos os casos essas pessoas precisaram recorrer a uma instituição de justiça para solicitar que um direito constitucional seja garantido e objetivado.

Os dados também demonstram que os procedimentos mais utilizados pela Promotoria de Justiça das Comunidades para encaminhar a situação, correspondendo a 80% das situações estudadas, foram os extrajudiciais. Estes correspondem a encaminhamentos a órgãos públicos ou negociação com os mesmos para a execução do serviço. Vale informar que a Promotoria conta com uma equipe formada por Assistente Social e estagiários de Serviço Social, que fazem esse trabalho.

Nos demais 20% dos casos foram utilizadas medidas de natureza judicial como o mandado de segurança, demonstrando que esse instrumento foi usado apenas em casos extremos, quando não se conseguiu fazer cumprir um direito.

O Ministério Público, na sua função de fiscalizador do cumprimento dos direitos constitucionais se vê diante das dificuldades dos demais poderes de Estado, em especial o Executivo e o Judiciário, em garantir o cumprimento dos direitos sociais.

Particularmente, temos que o Poder Judiciário age apenas quando provocado pela denúncia do não cumprimento do direito de cidadania. Sua intervenção é focada, o que gera questionamentos como o que faz Lopes (1988, p. 130-131):

[...] não existindo escolas, hospitais e servidores capazes e em número suficiente para prestar o serviço o que fazer? Prestá-los a quem tiver tido a oportunidade e a sorte de obter uma decisão judicial e abandonar a imensa maioria à fila de espera? Seria isto viável de fato e de direito, se o serviço público deve pautar-se pela universalidade, impessoalidade e pelo atendimento a quem dele mais precisar e cronologicamente anteceder os outros?

O que se percebe é que, quando uma medida judicial somente favorece um indivíduo e refere-se a um direito social específico, isto causa uma contradição que tende a se aprofundar devido ao fato de que essas situações se ampliam a cada dia em virtude da incapacidade do Estado em prover os direitos de cidadania, e conseqüentemente responder adequadamente às demandas sociais.

Incapaz de responder aos graves problemas sociais, os governos estão às voltas com a impossibilidade de garantir os direitos básicos e proporcionar ao cidadão acesso às políticas sociais públicas de maneira igualitária. O Judiciário, por sua vez, não responde rapidamente a esta situação de negação de direitos, pois, de acordo com Faria (1994, p. 142):

O judiciário subordina-se à lei de um lado, e de outro precisa estar preparado para reconhecer os limites e os avanços legais no que diz respeito aos direitos subjetivos à distribuição dos recursos sociais, e com a devida atenção ao que já pode saber dos efeitos perversos que decisões judiciais podem trazer, seja negando reiteradamente a justiça distributiva, seja reforçando as posições adquiridas sob um regime in quo econômica e politicamente, há um papel problemático na sua função tradicional. O judiciário, provocado adequadamente, pode ser um poderoso instrumento de formação de políticas públicas.

Por isso, a alternativa de enfrentamento dessa situação também se situa nas mãos do Ministério Público que, como vimos no caso da Promotoria de Justiça das Comunidades de Londrina, ao menos no ano estudado, pouco utilizou instrumentos voltados ao coletivo, como a ação civil pública. Instrumento este que, previsto como uma das novas prerrogativas da Constituição Federal de 1988, visa solicitar a garantia, a efetivação e a criação de políticas públicas, sociais e programas de atendimento condizentes às demandas sociais.

A importância desse instrumento de ação é assim interpretada na atualidade: Todas as vezes que foi usada com prudência e sensatez, na defesa dos interesses coletivos, a ação civil pública foi uma arma jurídica decisiva para o desenvolvimento do País [...] (REVOLUÇÃO... 2005, p. A3).

Assim, o Ministério Público também tem um difícil papel na identificação e no enfrentamento das questões sociais, seja provocando o Poder Judiciário com medidas jurídicas, e aí deve estar voltado sempre ao coletivo, principalmente quando se tratar de direitos sociais, seja utilizando instrumentos extrajurídicos como os que prevalecem na ação da Promotoria de Justiça das Comunidades de Londrina.

Conclusão

As mudanças que ocorreram na concepção do acesso à justiça propiciaram a passagem de uma simples visão do direito formal para outra que compreende o acesso à justiça como uma necessidade de aproximação da população às instituições de justiça. Assim, o acesso à justiça tornou-se preocupação de muitos profissionais que atuam na área da garantia de direitos que passaram a desfraldar a bandeira do "direito a ter direitos".

No caso brasileiro a desigualdade social e o descumprimento sistemático dos direitos básicos de cidadania pelo próprio poder público vêm impulsionando mais pessoas a buscarem o cumprimento dos direitos pela via judicial, por ser esta a última opção para terem garantidos os direitos negados pelo próprio Estado.

Porém, a via judicial, no que diz respeito ao Brasil, fica limitada a maior parte da população em virtude da precariedade dos mecanismos de facilitação do acesso à justiça como os serviços de assistência judiciária.

Diante desse quadro destacam-se as novas prerrogativas colocadas ao Ministério Público, como a de defesa da garantia das leis que foram estabelecidas, a de defensor da ordem democrática, a de defensor dos direitos fundamentais, dos diretos coletivos e sociais. Em função disto, ele ganhou instrumentos de ação que possibilitam a busca da defesa da garantia dos direitos, como a possibilidade de impetrar mandados de segurança e encaminhar ações civis públicas.

O uso desses instrumentos, principalmente o do último citado, sugere a busca da garantia de direitos difusos e coletivos, a superação da visão clássica de tutela jurisdicional que se baseia no individualismo, para assim assumir a defesa dos interesses coletivos.

Demonstrando a importância da Instituição Ministério Público tanto na garantia de execução, como na ampliação dos direitos sociais, e do próprio acesso à justiça a pesquisa realizada junto à Promotoria de Justiça das Comunidades de Londrina envolvendo casos da área de saúde constitui-se em um indicativo para reflexão de como vêm sendo utilizados os novos instrumentos legais propostos pela Constituição Federal de 1988. Cremos que esta reflexão é necessária a todos os profissionais envolvidos com a questão da garantia dos direitos sociais, incluindo os assistentes sociais.

BIBLIOGRAFIA

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REVOLUÇÃO processual. O Estado de São Paulo, São Paulo, 23 out. 2005. p. A3.

NOTAS

[1] A pesquisa a que fazemos referência encontra-se apresentada em sua totalidade no Trabalho de Conclusão do Curso de Serviço Social da Universidade Estadual de Londrina de autoria de Alexsandra Santana Nunes (NUNES, 2005), então estagiária da Promotoria de Justiça das Comunidades de Londrina, sob a orientação da Profª Drª Silvia Alapanian.

[2] Para maiores informações ver o artigo de Dione Lolis O Serviço Social junto as Promotorias de Justiça das Comunidades de Londrina (LOLIS: 1999).